Δευτέρα, 15 Μαΐου 2017

Επίταξη υπηρεσιών, ελευθερία εργασίας, απεργία.

Συμβούλιο Επικρατείας, Ολομ 1765/14, Δ.Ε.Ν 2014.1368.

Πρόεδρος: ΣΩΤ. ΡΙΖΟΣ, Εισηγητής: ΑΙΚ. ΧΡΙΣΤΟΦΟΡΙΔΟΥ
Περίληψη. Οι αποφάσεις περί πολιτικής επιστρατεύσεως κ.λπ. των εργαζομένων στην ΣΤΑΣΥ ΑΕ δεν περιορίζουν την ισχύ τους στο χρονικό διάστημα της απεργίας (24-1-2013) και συνεπώς τα προβλεπόμενα μέτρα εξακολουθούν να ισχύουν μέχρι να εκδοθούν διοικητικές πράξεις άρσεώς τους – Το γεγονός ότι ενδεχομένως κατά τον χρόνο συζητήσεως (7-6-2013) είχαν εκλείψει οι συνθήκες για την κηρυχθείσα πολιτική κινητοποίηση κ.λπ. δεν ασκεί επιρροή στο αντικείμενο της δίκης, αλλά θα συνιστούσε, ενδεχομένως, λόγο άρσεως των μέτρων από την Διοίκηση, μετά την υποβολή σχετικής αιτήσεως
– Προστασία από το Σύνταγμα του ατομικού δικαιώματος της ελευθερίας της εργασίας, και υπό την αρνητική του μορφή – Προστασία και του δικαιώματος της απεργίας, δυναμένου να περιορισθή από τον νόμο, ιδίως σε επιχειρήσεις, των οποίων η λειτουργία έχει ζωτική σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου – Απαγόρευση της αναγκαστικής εργασίας από Διεθνείς Συμβάσεις κ.λπ. και εξαιρέσεις – Το μέτρο της επιτάξεως παρίσταται νόμιμο, αναγκαίο και πρόσφορο και η λήψη του για αόριστο χρόνο δεν αντίκειται στην αρχή της αναλογικότητος – Και αντίθετη μειοψηφία δύο μελών – Απόρριψη του λόγου ότι οι αποφάσεις εξεδόθησαν κατά κατάχρησιν εξουσίας και ότι αντίκεινται στην συνταγματική απαγόρευση περί επιβολής επιτάξεως προσωπικών υπηρεσιών.
7. Όπως προκύπτει από το περιεχόμενο των προσβαλλομένων πράξεων,(παρ. 1) η «παρατεινόμενη» απεργία των εργαζομένων στη ΣΤΑΣΥ ΑΕ, κατέστησε αναγκαία την έκδοση των πράξεων αυτών για την αντιμετώπιση έκτακτης και εξαιρετικής καταστάσεως, ήτοι της σοβαρής διαταραχής στην κοινωνική και οικονομική ζωή της χώρας και των σοβαρών κινδύνων για τη δημόσια τάξη και υγεία από την παρατεινόμενη μη δυνατότητα χρήσης των μέσων σταθερής τροχιάς. Από το περιεχόμενο αυτό συνάγεται ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις δεν αναφέρονται στο χρονικό διάστημα της τελευταίας 24ωρης απεργίας και στάσης εργασίας που είχαν εξαγγελθεί, από τα σωματεία των εργαζομένων στη ΣΤΑΣΥ ΑΕ για τις 24-1-2013 και δεν περιορίζουν τη χρονική ισχύ τους στο χρονικό αυτό διάστημα, αλλά ότι εκδόθηκαν στις 24-1-2013, για το λόγο ότι την ίδια ημέρα επιβεβαιώθηκε η συνέχιση και περαιτέρω κλιμάκωση των αλλεπάλληλων απεργιακών κινητοποιήσεων τις οποίες είχαν ήδη πραγματοποιήσει οι εργαζόμενοι από τις 17-1-2013. Εφόσον, επομένως, οι προσβαλλόμενες πράξεις δεν περιέχουν συγκεκριμένο χρονικό όριο ισχύος τους, στην δε τρίτη, μάλιστα, υπουργική απόφαση ρητώς αναφέρεται ότι ισχύει μέχρι να εκδοθεί νεώτερη απόφαση, συνάγεται ότι τα επιβληθέντα με τις πράξεις αυτές μέτρα της πολιτικής κινητοποιήσεως και της επιτάξεως των προσωπικών υπηρεσιών των εργαζομένων, καθώς και των κινητών και ακινήτων της ΣΤΑΣΥ και της ΑΤΤΙΚΟ ΜΕΤΡΟ ΑΕ, εξακολουθούν να ισχύουν μέχρι να εκδοθούν διοικητικές πράξεις άρσεώς τους. Συνεπώς, εφόσον, κατά τον χρόνο ασκήσεως τής υπό κρίση αιτήσεως (26-3-13), δεν είχαν εκδοθεί τέτοιες πράξεις, οι προσβαλλόμενες πράξεις ήσαν σε ισχύ, η δε υπό κρίση αίτηση παραδεκτώς ασκήθηκε από την άποψη αυτή. Περαιτέρω, για τον ίδιο λόγο, δηλαδή ότι και κατά τον χρόνο της συζητήσεως τής υπό κρίση αιτήσεως δεν είχαν εκδοθεί διοικητικές πράξεις άρσεως των μέτρων που επιβλήθηκαν με τις προσβαλλόμενες πράξεις, δεν τίθεται ζήτημα καταργήσεως της παρούσας δίκης, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 32 παρ. 2 του ΠΔ 18/89, ενώ το γεγονός ότι, ενδεχομένως, κατά τον χρόνο της συζητήσεως (7-6-2013) είχαν εκλείψει οι συνθήκες, εξαιτίας των οποίων αποφασίσθηκαν η κήρυξη της πολιτικής κινητοποιήσεως και η επιβολή της επιτάξεως των προσωπικών υπηρεσιών, δεν ασκεί επιρροή στο αντικείμενο της παρούσας δίκης, αλλά θα συνιστούσε, ενδεχομένως, λόγο άρσεως των ανωτέρω μέτρων μετά την υποβολή σχετικής αιτήσεως προς την Διοίκηση από τους ενδαφερομένους (Ολομ. ΣτΕ 1623/12, ΣτΕ 2960/83 7μ.). (...)

13. Στο πρώτο εδάφιο της παρ. 4 του άρθρου 22 του Συντάγματος κατοχυρώνεται το ατομικό δικαίωμα της ελευθερίας της εργασίας, υπό την αρνητική του μορφή, υπέρ οιουδήποτε ανθρώπου, είτε αυτός εργάζεται ως μισθωτός, ελεύθερος επαγγελματίας ή έμπορος, είτε δεν εργάζεται. Η κατά τα ανωτέρω κατοχυρούμενη ελευθερία επιτρέπεται να καταλυθεί, δια της επιβολής επιτάξεως προσωπικών υπηρεσιών, μόνον στις περιπτώσεις που αναφέρονται περιοριστικά στο δεύτερο εδάφιο της παρ. 4 του άρθρου 22 του Συντάγματος και ειδικώτερα πέραν των περιπτώσεων πολέμου η επιστράτευσης, για την αντιμετώπιση αναγκών της άμυνας της Χώρας, καθώς και για την αντιμετώπιση επείγουσας κοινωνικής ανάγκης από θεομηνία ή ανάγκης που μπορεί να θέσει σε κίνδυνο τη δημόσια υγεία (Ολομ. ΣτΕ 1623/12, ΣτΕ 2960/83 7μ). Εξάλλου, η διάταξη του άρθρου 23 παρ. 2 του Συντάγματος κατοχυρώνει, ως εκδήλωση της συνδικαλιστικής ελευθερίας, το δικαίωμα της απεργίας των εργαζομένων, το οποίο επιτρέπεται μεν να περιορισθεί από το νόμο, ιδίως σε επιχειρήσεις των οποίων η λειτουργία έχει ζωτική σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου, υπό την προϋπόθεση, όμως, ότι πρόκειται για περιορισμούς που δεν συνεπάγονται κατάργηση του δικαιώματος ή παρεμπόδιση της νόμιμης ασκήσεώς του. Οι ανωτέρω συνταγματικές διατάξεις, οι οποίες έχουν διαφορετικό πεδίο εφαρμογής, δεν αποκλείεται να διασταυρωθούν, όπως στην περίπτωση κατά την οποία ορισμένη απεργία προκαλεί κατάσταση που απειλεί τη δημόσια υγεία. Στην περίπτωση αυτή η διάταξη του άρθρου 22 παρ. 4 εδ. βʹ του Συντάγματος εισάγει εξαίρεση και από τον κανόνα του άρθρου 23 παρ. 2 του Συντάγματος, κατά τον οποίο η απεργία αποτελεί δικαίωμα, δυνάμενο μεν να περιορισθεί από το νόμο, όχι όμως και να καταργηθεί, επιτρέποντας την επίταξη των προσωπικών υπηρεσιών και των απεργών (Ολομ. ΣτΕ 1623/12, ΣτΕ 2960/83 7μ.). Ειδικώτερα δε, τέτοια περίπτωση θεμιτής διασταυρώσεως του πεδίου εφαρμογής των ανωτέρω συνταγματικών διατάξεων συντρέχει, κατά μείζονα λόγο, όταν η απεργία προέρχεται από εργαζομένους σε επιχειρήσεις που παρέχουν δια της λειτουργίας τους αγαθά και υπηρεσίες ζωτικής σημασίας για την κάλυψη βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου, ώστε η μη άμεση θεραπεία των εν λόγω αναγκών να συνεπάγεται, αναλόγως και των περιστάσεων υπό τις οποίες διεξάγεται η απεργία (παρατεταμένη διάρκεια, συνθήκες πλήρους ή μερικής διακοπής της δημόσιας υπηρεσίας υπό ουσιαστική έννοια, είδος και κοινωνική κρισιμότητα της υπηρεσίας αυτής, σε συνδυασμό και με άλλες συναφείς ή μη υπηρεσίες), κίνδυνο για τη δημόσια υγεία, λόγω δημιουργίας αντικειμενικώς πρόσφορων προς τούτο όρων, εξαιτίας των μη εξυπηρετουμένων βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου. Ομοίως, από τις παρατιθέμενες ανωτέρω (σκέψη 11) διατάξεις των διεθνών συμβάσεων υπ’ αρ. 29 και 105 της Διεθνούς Οργανώσεως Εργασίας, της Διεθνούς Συμβάσεως της Ρώμης, το άρθρο 4 της οποίας έχει ως πρότυπο τις διατάξεις της υπ’ αρ. 29 συμβάσεως της Διεθνούς Οργανώσεως Εργασίας (βλ. ΕΔΑΔ Van der Mussele c. Belgique, απόφ. της 23-11-1983, σκ. 32) και του Διεθνούς Συμφώνου για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα, συνάγεται ότι η αναγκαστική εργασία απαγορεύεται μεν απολύτως, ορίζεται, όμως, ότι στην, κατά τις ανωτέρω συμβάσεις, έννοια της αναγκαστικής εργασίας δεν εμπίπτει η εργασία που αξιώνεται από τα όργανα του Κράτους, όταν συντρέχει «οιαδήποτε περίστασις θέτουσα εν κινδύνω ή απειλούσα να θέσει εν κινδύνω την ζωήν ή τας ομαλάς συνθήκας διαβιώσεως του συνόλου ή μέρους του πληθυσμού», ή «περίπτωσις κρίσεων ή θεομηνιών, αι οποίαι απειλούν την ζωήν ή την ευδαιμονίαν του συνόλου», ή «σε περίπτωση πολέμου ή δημόσιου κινδύνου που απειλεί τη ζωή του έθνους» ή «περίπτωση έκτακτης ανάγκης ή καταστροφής που απειλούν τη ζωή ή την ευημερία της κοινότητας». Εξάλλου, στο πλαίσιο της διεθνούς συμβάσεως υπ’ αρ. 87 της Διεθνούς Οργανώσεως Εργασίας, οι διατάξεις της οποίας κατοχυρώνουν και το δικαίωμα της απεργίας, γίνεται ανεκτή η προσφυγή στο μέτρο της επιτάξεως απεργών, εφόσον, αφενός μεν συντρέχουν ιδιαίτερα σοβαρές περιστάσεις, αφετέρου δε με το μέτρο της επιτάξεως επιδιώκεται, αποκλειστικώς, να διασφαλισθεί η παροχή ζωτικών υπηρεσιών στο κοινωνικό σύνολο (βλ. αναλυτικά Έκθεση της Διεθνούς Οργανώσεως Εργασίας επί των διεθνών συμβάσεων 87 και 98, με τίτλο «1994, Freedom of association and collective bargaining: The right to strike», chapter V, παρ. 136 επ., 163 [Ολομ. ΣτΕ 1623/12].
15. Ο κίνδυνος για την υγεία των κατοίκων του Λεκανοπεδίου, στους οποίους συμπεριλαμβάνονται μάλιστα και ευπαθείς ομάδες, τον οποίο επικαλείται η Διοίκηση, δικαιολογεί την επιβολή των μέτρων της πολιτικής κινητοποιήσεως και της επιτάξεως των προσωπικών υπηρεσιών, σύμφωνα με το άρθρο 22 παρ. 4 εδ. βʹ του Συντάγματος και το άρθρο 41 του Ν. 3536/07. Περαιτέρω, εν όψει των δεδομένων που εξετέθησαν ήδη, οι προσβαλλόμενες πράξεις με επαρκή αιτιολογία διαπιστώνουν την πρόκληση κινδύνου για την υγεία των κατοίκων, του Λεκανοπεδίου και των ειδικών κατηγοριών που είναι περισσότερο ευάλωτες στον κίνδυνο αυτόν, εφόσον, κατά κοινή πείρα και σύμφωνα με τα ειδικώτερον προκύπτοντα γεγονότα και περιστάσεις, η παρατεινόμενη και καθολική διακοπή λειτουργίας των δημόσιων μεταφορικών μέσων σταθερής τροχιάς δημιούργησε όρους και συνθήκες κινδύνου για την υγεία των πολιτών, ήτοι επείγουσα ανάγκη, για την αντιμετώπιση της οποίας το μέτρο της επιτάξεως των προσωπικών υπηρεσιών των απεργών εργαζομένων στη ΣΤΑΣΥ ΑΕ (σε συνδυασμό και με την επίταξη των κινητών και ακινήτων πραγμάτων), παρίσταται νόμιμο, αναγκαίο και πρόσφορο. Εξάλλου, οι προσβαλλόμενες πράξεις, με τις οποίες λαμβάνεται το εξαιρετικό μέτρο της επιτάξεως του συνόλου των εργαζομένων στη ΣΤΑΣΥ ΑΕ για αόριστο χρόνο, δεν παραβιάζουν από τις απόψεις αυτές την αρχή της αναλογικότητος. Τούτο δε διότι: α) Το γεγονός ότι η πολιτική κινητοποίηση και επίταξη προσωπικών υπηρεσιών καταλαμβάνει το σύνολο των εργαζομένων και δεν περιορίζεται στον απολύτως αναγκαίο αριθμό εργαζομένων για τη διασφάλιση του ελαχίστου απαιτουμένου μεταφορικού έργου προς αντιμετώπιση στοιχειωδών αναγκών των πολιτών δικαιολογείται από την φύση της προς αντιμετώπιση ανάγκης που έχρηζε άμεσης θεραπείας, δια της πλήρους αποκαταστάσεως του διαταραχθέντος συγκοινωνιακού έργου, ώστε να αποτραπεί ο επικείμενος κίνδυνος για τη δημόσια υγεία. Οι περιστάσεις αυτές δεν επέτρεπαν στη Διοίκηση, μεσούσης της απεργίας, να διερευνήσει και να καθορίσει τις συγκεκριμένες στοιχειώδεις ανάγκες του κοινού και τον αριθμό και τις ειδικότητες των εργαζομένων που απαιτούνταν και αρκούσαν για την κάλυψη των αναγκών αυτών, εφόσον μάλιστα η διαδικασία αυτή έπρεπε κατά νόμον να έχει προηγηθεί της απεργίας, η οποία κηρύχθηκε και πραγματοποιήθηκε κατά παράλειψη της σχετικής υποχρεώσεως των εργαζομένων, όπως έχει ήδη εκτεθεί. Άλλωστε, ουδόλως προκύπτει ότι οι απεργοί έθεσαν υπόψιν της Διοικήσεως εκ των υστέρων τα απαραίτητα στοιχεία που θα καθιστούσαν δυνατή τη στοιχειώδη λειτουργία της επίμαχης δημόσιας υπηρεσίας, ούτε ότι προσεφέρθησαν προς τούτο και β) Η λήψη του μέτρου της επιτάξεως προσωπικών υπηρεσιών των απεργούντων εργαζομένων στη ΣΤΑΣΥ ΑΕ για αόριστο χρόνο δεν αναιρεί τη φύση του ως εξαιρετικού μέτρου προορισμένου να ισχύει για περιορισμένο χρονικό διάστημα, ανάλογο με τη διάρκεια της επείγουσας ανάγκης, της οποίας η άμεση και αποτελεσματική θεραπεία απετέλεσε την αιτία εκδόσεώς του. Διότι ο προσδιορισμός μεν της απαιτούμενης χρονικής διάρκειας των προσβαλλόμενων αποφάσεων δεν ήταν δυνατός κατά το χρόνο εκδόσεώς τους, λόγω αντικειμενικής αδυναμίας εκτιμήσεως των περιστάσεων στον ανύποπτο αυτόν χρόνο. Η έλλειψη δε συγκεκριμένης ρήτρας περί την χρονική ισχύ των σχετικών πράξεων δεν προσδίδει σ' αυτές το χαρακτήρα μονίμου μέτρου, της Διοικήσεως δυναμένης και υπό προϋποθέσεις υποχρεουμένης να επανεκτιμήσει τις περιστάσεις σε επίκαιρο χρόνο και να άρει, με ρητή πράξη της, το μέτρο τούτο εφόσον έχουν εκλείψει οι συνθήκες ανάγκης που επέβαλαν τη λήψη του. Συνεπώς, είναι απορριπτέοι οι λόγοι ακυρώσεως όπως αναπτύχθηκαν με το υπόμνημα, με τους οποίους προβάλλεται ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις αντίκεινται στο άρθρο 22 παρ. 4 του Συντάγματος και τις εκτεθείσες διεθνείς συμβάσεις και ότι στερούνται νόμιμης και επαρκούς αιτιολογίας, διότι η πρόσβαση τόσο του προσωπικού που εργάζεται στο χώρο της υγείας όσο και των ασθενών εξυπηρετείται από πληθώρα δημόσιων και ιδιωτικών συγκοινωνιακών μέσων. Απορριπτέος ωσαύτως είναι ο λόγος περί παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητος που προβάλλεται υπό την έννοια ότι σύμφωνα με την ανωτέρω συνταγματική αρχή η επίταξη των προσωπικών υπηρεσιών έπρεπε να περιορισθεί στον απολύτως αναγκαίο αριθμό προσώπων για την εξυπηρέτηση εκτάκτων αναγκών προστασίας του δημοσίου συμφέροντος, ενώ η επίταξη του συνόλου των εργαζομένων αποτελεί υπέρμετρο περιορισμό του δικαιώματος στην απεργία.

Κατά τη γνώμη όμως των Συμβούλων Ηρ. Τσακόπουλου, Μ. Σταματελάτου, Κων. Πισπιρίγκου και Δ. Μακρή, η αιτιολογία των προσβαλλομένων πράξεων είναι ανεπαρκής να στηρίξει το κύρος τους για αόριστη χρονική διάρκεια. Τούτο δε διότι, κατά τη γνώμη αυτή, ναι μεν επαρκώς αιτιολογείται η συνδρομή κινδύνου για τη δημόσια υγεία που επέβαλε, υπό τις δεδομένες τότε συνθήκες, τη λήψη του μέτρου της επιτάξεως των προσωπικών υπηρεσιών των απεργών εργαζομένων στη ΣΤΑΣΥ ΑΕ προς αντιμετώπιση της έκτακτης ανάγκης που δημιουργήθηκε από την καθολική και παρατεταμένη διακοπή της δημόσιας υπηρεσίας μεταφοράς με μέσα σταθερής τροχιάς στο Λεκανοπέδιο Αττικής, με την οποία είναι επιφορτισμένη η ανωτέρω επιχείρηση. Η έκδοση όμως των προσβαλλομένων πράξεων χωρίς ρητή πρόβλεψη περί τη χρονική διάρκεια ισχύος του μέτρου και η διατήρησή τους σε ισχύ για το αόριστο χρονικό διάστημα (μέχρι να αρθεί με αντίθετη διοικητική πράξη), ανεξαρτήτως εάν εξακολουθεί να υφίσταται ή αν, αντιθέτως, εξέλιπε η επείγουσα ανάγκη που επέβαλε την λήψη του, ασυνδέτως δηλαδή προς τη διάρκεια της έκτακτης ανάγκης, ισοδυναμεί με λήψη μονίμου μέτρου, αναιρώντας τον εξαιρετικό του χαρακτήρα που είναι συνταγματικώς επιβεβλημένος εν προκειμένω. Υπό την έννοια δε αυτήν οι προσβαλλόμενες πράξεις, που διατηρούνται εισέτι σε ισχύ, φέρουν πλημμελή αιτιολογία από την άποψη της αορίστου χρονικής διάρκειάς τους, παραβιάζοντας συγχρόνως και την αρχή της αναλογικότητας.

16. Εφόσον σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά, στην προκειμένη περίπτωση διαπιστώθηκε αιτιολογημένα η ύπαρξη κινδύνου για την υγεία των κατοίκων του Λεκανοπεδίου, η αντιμετώπιση του οποίου δικαιολογεί, κατά το άρθρο 22 παρ. 4 εδ. βʹ του Συντάγματος, την έκδοση των προσβαλλομένων πράξεων, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος ο λόγος με τον οποίο προβάλλεται ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις εξεδόθησαν κατά κατάχρηση εξουσίας, με μόνο σκοπό να ματαιώσουν την άσκηση του απεργιακού δικαιώματος των εργαζομένων στην ΣΤΑΣΥ ΑΕ.

17. Τέλος, εφόσον η έκδοση των προσβαλλομένων πράξεων στηρίζεται αυτοτελώς στην ανάγκη αντιμετωπίσεως του κινδύνου για την υγεία των κατοίκων του Λεκανοπεδίου Αττικής, παρέλκει ως αλυσιτελής η εξέταση του εμμέσως προβαλλομένου λόγου ακυρώσεως ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις, καθ’ ο μέρος επικαλούνται ως λόγο εκδόσεώς τους και τη σοβαρή διαταραχή της κοινωνικής και οικονομικής ζωής της χώρας, αντίκεινται στα άρθρα 22 παρ. 4 εδ. βʹ του Συντάγματος και 41 παρ. 2 του 3536/07, οι διατάξεις των οποίων δεν επιτρέπουν την επιβολή επιτάξεως προσωπικών υπηρεσιών για τον ανωτέρω λόγο.

18. Kατόπιν τούτων, η κρινόμενη αίτηση πρέπει ν’ απορριφθεί.

Δεν υπάρχουν σχόλια:

Addthis